把政府从民事纠纷中解脱出来  让群众成为基层社会和谐建设的主体

——— 化解基层矛盾几点思考和探索

县委常委、政法委书记  杨 隽

    近年来，随着经济的快速发展，各种矛盾在基层农村更多地积累和表现出来，农村信访量居高不下，基层维稳压力增大，政府大量的精力消耗在民事纠纷的化解上，增加了政府的行政成本和财政成本；同时大量的民事案件涌向了法院，法院也是不堪重负，许多案件案结事难了，一批涉法涉诉信访问题又随之而来，形成了恶性循环。带着这一系列问题，长子政法委进行了深入细致的调查研究和积极的实践探索。

    一、存在问题

    （一）农村基层社会组织零散、整合力差。三十多年经济改革取得了丰硕成果，同时也带来两个突出问题：一是绝大部分农村集体经济基本终结，自身组织发展能力基本丧失，大大降低了农民对基层组织的依赖程度，农民对基层组织的离心倾向越来越严重。二是后期基层农村市场经济体制没有及时建立，市场中介行业、合作经济发展滞后，大多数农村仍停留在以户为单位各自为战的自然阶段。利益主体零散多元，利益诉求渠道单一，成为农村矛盾多发的社会组织基础。

　　（二）政策要求与农村现实严重脱节。由于改革初期农村干部的粗放式管理，在农村建房、土地承包等方面形成大批遗留问题。加之农村政策变化太快，稳定性不够，农民干部预期不够，出现上级政策要求与现实严重脱节现象。如一户一宅的建房政策与农村空心化的现实矛盾，土地承包三十年不变政策与许多农村耕地调整的现实矛盾形成巨大反差。令基层组织望而生畏，犹如老虎吃刺猬，无法下手，各种矛盾互相联系，牵一发而动全身，造成许多法律政策在基层无法着落的棘手局面。

　　（三）社会信任度降低，基层管理出现权威真空。基层组织建设滞后，尚没有找到一个有效的，适应村委海选的支村“两委”新型关系建设方法。团、妇、武、老干等组织由于个体经济原因，更加空洞化。严重缺乏解决基层问题的平衡机制。基层组织弱化，村民自治又很不规范，加之部分基层干部不作为、乱作为和执法不公，造成群众对基层干部的不信任，基层管理出现权威真空。

　　（四）少数信访矛盾超出原来问题本身。由于多种因素的作用，一些简单问题无法得到有效解决，形成少数久拖不决的信访积案。上访人多年上访，在经济和精神上造成巨大损失。往往导致上访人思想激化，形成与政府的对立情绪。不断缠闹各级政府，引起群众的同情和关注，信访矛盾超出原来问题本身，有社会化的趋势。

    （五）农村家族、家庭等矛盾呈分化趋势。目前，政府对村民自治还处于一手硬一手软状态，民主选举坐上了直通车，民主管理却还是“牛铃摇弋”。“村委会海选”促进了农民个体自主意识的快速强化，但由于对民主管理机制建设不够重视，“民主管理”思想在农村并没有实质性成长，而出现了被传统家族或个体利益裹挟，加深了家族矛盾的分化。

    二、工作思路

    解决农村信访稳定问题，要从解决农村的产业、市场组织培育、民主法治意识培养和基层管理机制创新等诸多方面综合考虑。近期，按照中央、省、市关于开展社会管理创新工作的要求，我们在深入研究分析当前农村工作形势的基础上，在化解农村社会矛盾领域上做了认真思考和积极探索。我们的工作思路大致有两点：

    （一）培养不同于行政、司法手段的民间调解方式，最大限度发挥村民自治优势。建设规范的、有权威的、积极的群众自我平衡和解机制，把政府从大量的民间纠纷中解脱出来，让群众自我管理成为社会矛盾化解工作的主体力量。

    （二）以群众自我和解为基础，建立司法、行政、民事和解、行业调解仲裁四位一体无缝隙对接的基层社会问题解决大格局，整合各类调解资源，延伸调解工作领域，编织一张横到边、纵到底的调解组织网络，形成多元化纠纷解决机制。  

    三、主要做法

　　（一）引导培育新型的基层矛盾化解权威。矛盾的解决，首先需要矛盾双方认可的调解权威，而权威的产生应考虑民事活动的规律需求，当前宅基地矛盾、合同纠纷、婚丧问题占了农村主要矛盾的80%。由于村支书、主任工作头绪多、日常事务多，且有“能人”化趋势，有家庭产业需经营，精力投入不能得到保证。对民事活动的参与不够，造成问题发现不及时、协调缺位现象。大量的农村社会事务亟需一个能够全方位服务民事活动的一个“事务官”，一个从群众中来、为群众服务、群众信得过的民间事务服务协调的专职管理人员。     

    因此我们创新举措，在全县各村由支村“两委”推荐、村民代表选举产生出1名民事协管员，集矛盾排查调处、民俗文化改良、农经合同管理、建房规划管理“四位一体”职能于一身，同时负责协助和监督执法部门在基层的执法活动，全面协调处理村中的各类民事问题。

　  （二）建设快速、便捷、规范的调解通道。农民普遍具有“见官三分羞”的传统思想，不愿上访告状，但是一旦告出村来，就一定会讨不到说法不罢休。要实现“小事不出村，中事不出乡”目标，关键是要拓宽群众的诉求渠道，建立快速、便捷、规范的调解通道，将民事纠纷化解在村里、化解在田间地头，不要让农民撕破脸，闹出村来。

　　针对农村社会矛盾突出问题，我们出台了《县乡村三级矛盾联调实施办法》，建立了县乡村三级调解机制：

　　1、县乡两级设立民事纠纷调解委员会，委员会在本区域选聘7-15名公道正派、擅长调解、有社会威望的群众为调解员，委员会设2-3名常务委员常驻县乡政府主持日常调解工作。

　　2、在乡镇一级设立24小时尾号为“148”的公开接访电话，设置24小时来人来电受理室、疏导调处室、矛盾联调庭，并配备人民调解流动车巡回上门调解，节约群众费用，防止矛盾激化。

　　3、实行调解员选择制度，在县乡两级调处中，双方当事人可以在县乡调解委员会中自愿选择双方认可的调解员进行调解。民间调解不拘泥于形式，随到随调解、无偿免费等服务贴近群众生活，能让情理法更好地融为一体，符合农村价值观，群众容易接受。

    4、建立规范的逐级调解、联合调解流程，由法官、律师、相关专业人士和知名调解员组成人才库，接受县乡村各级调解组织的咨询或应邀参与调解，增强调解成功率和社会认同感。

    （三）建立统一的农村社会管理协调机构。社会管理创新，首先要创新管理机构。农村社会矛盾的化解也是如此，要从管理功能的整合、恢复和强化三个方面来解决。在乡镇成立统一的农村社会管理协调机构——农村社会建设委员会，委员会下设民事纠纷调解委员会、民俗改良办公室、建房规划管理办公室、合同管理办公室。

　　1、功能整合。乡镇社会建设委员会整合综治、信访、司法、民政、农经、国土、劳动、村镇规划和民事调解等资源，建立“一站式”受理、“一条龙”解决、“一揽子”指导管理的工作模式。

　　2、功能恢复。长期以来，土地所从乡镇分出去后，乡镇政府对农村建房规划的管理出现了缺位。因衔接不够、监管不够，导致农村建房纠纷凸显。鉴于此，我们重新在乡镇设立了建房规划管理办公室，负责指导农村建房规划及村民建房用地的协调和规范化管理，从源头上避免各类建房纠纷及违规建房的发生。

    针对乡镇民俗改良职能弱化，导致大量婚丧纠纷出现的情况，专门在乡镇设立了民俗改良办公室，负责指导农村红白理事会工作的有效开展，积极推进农村婚丧嫁娶、殡葬改革等移风易俗工作。

    3、功能强化。针对基层人民调解组织长期被忽视、被削弱的现状，我们加强了乡镇调解委员会的建设，公开选聘民间人士担任调解员，并设2-3名常务委员常驻乡镇主持日常调解工作。

　　针对农村土地承包、流转等合同纠纷频发问题，专门设置乡镇农村合同管理办公室，负责指导农村土地承包、流转、征地补偿和集体资产承包租赁等农村经济合同的规范管理，从源头上避免各类合同纠纷的发生。

    （四）构建司法、行政、民事、行业四位一体无缝隙调解大格局。以民间调解为基础，司法调解、行政调解、行业调解仲裁为支撑，形成司法、行政、民事、行业四位一体无缝隙调解大格局。

　　1、建立诉调对接机制。县人民法院出台了《关于诉调对接工作的若干规定》，建立了横向的司法调解与人民调解、行政调解、行业调解的对接机制和纵向的法院与县乡村人民调解委员会在诉前、庭前、庭中、庭后、执行前、执行中、执行后的对接机制，积极引导群众采用非诉讼方式化解纠纷，达到案结事了人和的效果。

    2、建立公调对接机制。县公安局出台了《关于公调对接工作的若干规定》，建立110接处警与人民调解相衔接的公调对接机制，建立了乡村民调员随警联合调处、公安部门将适宜调解的一般治安案件移送乡村民调组织调处、公安部门邀请民调员进驻派出所联合调处等调处方式，将矛盾化解在萌芽和初始，达到“纠纷不激化、民事不转刑”的效果。

    3、加强行业调解仲裁。在县国土局、住建局、农经局、人社局、卫生局等矛盾纠纷集中的行业和部门均成立了行业调解组织，配备了热心调解事业、熟悉专业技术知识、有较强群众工作能力的专兼职调解员，并建立了与司法、行政、民间调解的协作联动机制。

　　（五）有力的财政支持，为基层矛盾化解提供了坚强保障。为确保基层矛盾化解工作的高效开展，县政府将基层调解工作的办公经费、调解员工资补助列入财政预算，并保证及时足额到位。

　　1、对乡镇民事调解员和村民事协管员实行基本工资与办案补助相结合的工资待遇保障方式。乡镇民事调解员基本工资每人每月1000元，其基本工资和办案补助均由县财政划拨专项经费保障；农村民事协管员基本工资由乡镇核定标准，从村级转移支付中解决。根据民事调解工作难度，每案给予30—100元左右的办案补助，办案补助由县财政划拨专项经费保障。

　　2、由县财政出资为各乡镇矛盾化解工作每年补助3万元办公经费，并配备调解专用车辆、电话、照相机、录像机、录音等必备装备。

　　3、对全县的信访救助资金、法律援助资金、涉法诉讼救助资金进行集中管理，用于全县信访矛盾积案、难案的化解和困难信访群众的救助。

    把政府从民事纠纷中解脱出来，让群众成为基层社会和谐建设的主体。这一工作设想的理论基础是从社会矛盾现实的需求出发考虑的，旨在建立一个独立的民间和谐建设组织机能系统，借鉴了政企分开的理念，是社会管理的政事（民事）分开。农村社会矛盾的排查化解真正找到了一个基层着力点。